¿Por qué es importante una política de precios para la agricultura campesina?

Introducción

Van aproximadamente cuatro semanas desde que iniciaron las mesas de diálogos entre el gobierno nacional y el movimiento indígena. En la mesa de la semana pasada se analizaron las opciones para el control de precios a los productos de primera necesidad y los precios justos para la producción agropecuaria, diálogos que van de la mano con la mesa sobre fomento productivo agropecuario que estaría por instituirse los próximos días.

En este contexto, el Observatorio del Cambio Rural (OCARU) busca aportar al debate compartiendo información sobre la importancia de una política de “precios justos” para la agricultura familiar campesina. A continuación, publicamos la entrevista realizada al economista Rubén Flores, Catedrático Universitario y ex ministro de Agricultura y Ganadería 2017/2018[1].

OCARU: Uno de los puntos que se trataran en las mesas de diálogo entre el movimiento indígena y el gobierno nacional será el fomento productivo y la política de precios de sustentación. Esta es una demanda que viene tomando fuerza con las paralizaciones de pequeños productores y productoras desde el 2020, ¿Qué puntos le parecen relevantes tener en cuenta para definir este tipo de políticas?  

RUBÉN FLORES: Cuando se analiza la historia agrícola en el Ecuador y el rol del Estado en los años setenta y ochenta, podemos ver que el Estado interviene en el mercado con el fin de generar equilibrios entre la oferta y la demanda en ciertos rubros comerciales -productos cíclicos agropecuarios-. Y en los años 70s e inicios de los 80s ese fue el rol de la Empresa Nacional de Almacenamiento y Comercialización (ENAC) y la Empresa Nacional de Comercialización de Productos Vitales (EMPROVIT).

Por ejemplo, en aquellos productos de ciclo corto que tienen producciones cíclicas como arroz, maíz, soya y papa, en los períodos de cosecha existe una gran concentración de toda la producción, esto quiere decir que en apenas dos semanas al año tenemos toda esta cantidad de producción acumulada, generando presión en el orden de la oferta. Al tener una excesiva oferta está claro que los precios irán a la baja, y es justamente en ese momento que el Estado interviene a través de un precio referencial para garantizar que los precios no caigan y se perjudique al productor. De esta manera funcionaba la ENAC que buscaba marcar un escenario de equilibrio a través de la definición de precios.

Pero eran otros tiempos, aun teníamos nuestra propia moneda, el Sucre, con posibilidad de devaluación /apreciación. También es importante considerar que la oferta productiva de los vecinos Perú y Colombia es muy parecida a la del Ecuador, sin embargo, antes se apostaba por procesos de integración y se podía tener alianzas bilaterales o regionales de complementación mediante el marco de la integración de la Comunidad Andina. Además, claro, ni Colombia ni Perú tenían la agresiva apertura comercial que tienen hoy en día.

Ahora todo es distinto: primero, estamos con un sistema monetario basado en la dolarización. Segundo, los países vecinos tienen un proceso de apertura comercial importante a través de TLCs que hacen que el precio referencial internacional sea el precio referente, tanto para la producción doméstica como para la venta hacia fuera (exportación) y compra desde fuera (importación). En el caso del Ecuador, esto hace que los precios de frontera de la producción doméstica de los países vecinos, sumados a la capacidad de devaluar, terminen consolidando precios más bajos que los que se forman en Ecuador en su producción nacional.

Otro elemento a considerar es que el modelo económico hegemónico vigente de “los negocios es lo usual”, configura un funcionamiento de mercado de commodities caracterizado por una gran fluctuación de precios con marcadas tendencias a la baja; y, por determinadas coyunturas específicas como la guerra entre Rusia y Ucrania con tendencias alcistas de los precios como la actual coyuntura.

En consecuencia, una agricultura como la ecuatoriana, que debe garantizar la soberanía alimentaria de su pueblo; que tiene que enfrentar este tipo de precios internacionales, que esta dolarizada, que tiene fronteras “vivísimas” al norte y sur del país, requiere de una política de Estado que garantice atención a la evolución de los precios y una intervención adecuada por lo menos con precios mínimo referenciales “justos” consensuada con los productores y productoras.

Por lo tanto, si se quiere debatir una política de precios mínimos referenciales de sustentación en este país, se tiene que considerar el contexto que afecta el proceso de la formación de precios en las distintas posiciones comerciales que van desde los precios al productor, al intermediario, al industrial, al mayorista, al minorista y al consumidor de los productos nacionales. Considerar precios de frontera, precios internacionales, precios marcadores y de productos complementarios, pero, sobre todo, considerar que los precios internacionales están distorsionados por el nivel de apoyo que reciben los productos agropecuarios de los países desarrollados a través de la medida global de ayuda (MGA)[2] que para el caso de EEUU, Japón y Europa supera los 600 mil millones de dólares.

OCARU: ¿Qué otros elementos debemos considerar en el Ecuador cuando hablamos de la formación de precios, sobre todo pensando en la producción campesina?  

RUBÉN FLORES: ¿Por qué hoy los precios de sustentación es la principal demanda de los campesinos y campesinas? Pues simple, porque el precio que les están pagando por sus productos es injusto, no cubre, muchas veces, ni el costo de producción. En ese sentido, cuando el precio es muy bajo terminan desechando su misma producción. Por estas razones es que piden al gobierno que participe generando precios justos.

A nivel local hay que considerar “la brecha entre las posiciones comerciales a nivel del precio al productor y del precio al consumidor”, que en nuestro país tiene una brecha significativamente importante, dependiendo del número de intermediaciones existentes. La formación del precio de arroz o el maíz tienen, aparte del precio al productor, el precio de planta o industrial, el precio al mayorista, pero también el precio del minorista y el precio al consumidor. Son al menos 5 precios que se consolidan en las diferentes posiciones comerciales y que, en cada uno de ellos, se genera un margen de ganancia que tiene un comportamiento que penaliza al productor y al consumidor; pero sobre todo favorece al industrial y comerciante. Este tema de la conformación de los márgenes no se discute y pienso que es lo más relevante.

Por tanto, el precio al productor doméstico cuando se compara con el precio al consumidor, tiene varios márgenes de intermediación significativamente elevados.

A nivel de formación de precios de productos transables exportables, hay evidencia clara que esta formación de precios es igualmente injusta para el productor, en efecto en un estudio de la FAO y de SENPLADES, la formación del precio de nuestro cacao en Europa, considerando el precio final que paga el consumidor europeo, el 73% del precio se construye en Europa, mientras que el 27% restantes se forma en el Ecuador, y es el productor el último en el reparto de los márgenes.

Entonces, esa lógica que funciona en todos los commodities se transmite al funcionamiento de la economía doméstica. ¿Por qué? Porque los poderes de compra y los poderes de venta son distintos. Hay claras fallas en el funcionamiento de la formación de precios en el mercado, hay oligopsonios, oligopolios,  en la conformación de los sistemas productivos; un claro ejemplo es el del aceite vegetal donde una Industria (la fabril) controla el 50%  del mercado, y otras dos (Danec y ales)  el 48% ; es decir,  tres plantas industriales controlan el 98% del mercado; sería de ingenuos el pensar que esta estructura oligopsónica,  con poder grande  de mercado, no incida en tirar los precios al productor a la baja para garantizar mayores márgenes a nombre de  la evolución de los precios internacionales a la baja.

Esta lógica de funcionamiento tiene el mismo comportamiento en la comercialización mayorista, y por eso que es importante ver lo que pasa en los mercados mayoristas, pero también lo que pasa en los mercados cercanos o intermedios y, lo que pasa en las industrias en cuanto a la formación de precios, considerando, por un lado, la evolución de los costos y por el otro la evolución de los márgenes. Entonces, las razones por las que los agricultores y agricultoras solicitan la intervención del gobierno tienen todo el sentido; ya que la debilidad de la organización de los productores es grande y su poder de negociación es nulo.

Otro ejemplo a considerar, el caso de la ley del banano que tiene ya alrededor de 25 años de vigencia, esa ley tiene un artículo específico sobre la fijación del precio para la fruta por el gobierno que se lo debe hacer dos veces al año por temporada de invierno y verano. Esa ley se construyó cuando había cuatro exportadoras de banano. ¡Hoy día, hay 122 exportadoras de banano! Las cosas han cambiado, sin embargo, se sigue fijando el precio. ¿Por qué es necesario eso? Seguramente hace 25 años cuando había tres, cuatro bananeras, era importante. No sé si ahora realmente sea relevante, pero igual los productores y productoras están pidiendo que se respete el precio mínimo. ¿Y por qué? Porque a pesar de que existe el precio mínimo, no se respeta. Y este tema dentro del asunto de la fijación de precios tiene que ver con la capacidad de control.

OCARU: Considerando todos estos elementos, ¿cuáles son los mecanismos con los que contamos para establecer precios de sustentación o precios referenciales en Ecuador?

RUBÉN FLORES: En el escenario de la conformación de esos precios se tiene primero una discusión en mesas técnicas. En unos casos, se diseña a partir de un modelo de Consejos Consultivos. En otros casos, a partir de acuerdos programáticos por cadena. En otros, a partir de una relación del ministerio con los principales actores de la cadena productiva. La base fundamental para la consolidación de esos precios es la definición de la estructura de los costos de producción. Lo que un agricultor quiere, como lógica, es primero recuperar su inversión y segundo tener un margen de ganancia. El problema es que cuando hacen ese ejercicio no toman en cuenta el precio internacional. En un contexto dolarizado, y con países súper abiertos a través de TLCs, como Colombia y Perú, el precio internacional y sobre todo el precio de frontera se vuelve relevante, porque en la mayoría de casos es menor al precio doméstico.

El precio de frontera es un precio que puede estar distorsionado, porque es un producto importado de un país tercero en donde hay un acuerdo comercial con un tercero, por ejemplo, el arroz de Estados Unidos colocado en el puerto de Buenaventura y llevado a Ipiales. Ese es un bien que gracias al acuerdo comercial te puede generar desvío de comercio, porque no es producto colombiano, aunque Colombia produce arroz y su precio de frontera puede ser distinto al precio de frontera del producto norteamericano. Lo recomendable técnicamente sería utilizar los precios sombra que son los precios sin distorsiones para poder comparar.

Ecuador soporta al norte con Colombia y al sur con el Perú precios de frontera más bajos, que además pueden estar distorsionados, pero que a su vez son los precios internacionales. Entonces, si el arroz en Perú o en Colombia está en 20 dólares el quintal, y como las fronteras son “vivísimas”, con 50 centavos o un dólar por quintal ese arroz pasa al Ecuador, y por supuesto que “20000 TM de arroz no entran en un tubo de escape”. ¡Viva el contrabando! auspiciado públicamente por la alcaldesa de Guayaquil a través de su señal pública manifestada en el último paro indígena.

Con esta realidad, claro que tiene sentido la intervención en la fijación de precios mínimos referenciales para garantizar el autoempleo e ingreso de una gran mayoría de agricultoras y agricultores ecuatorianos que, por un lado, les permita recuperar el costo de producción y, por otro lado, obtener un margen de ganancia que garantice el funcionamiento de sus sistemas productivos y eso solo se puede hacer por Acuerdo Ministerial o Decreto Presidencial.

OCARU: Entonces a más de la definición del precio se requiere control en la frontera como una clara muestra de política de Estado.

RUBÉN FLORES: En el caso de la frontera, nosotros encontramos piladoras desarrolladas con muy buena inversión. Es tan bueno el negocio que te montas piladoras en Zaruma, o te montas piladoras en Huaquillas. Lo que se hace es, básicamente, una mezcla de arroz de diferente origen. Compras arroz ecuatoriano, lo mezclas con el arroz peruano o de un tercer país que son   de contrabando y lo vendes a nivel local.

Pero cabe resaltar, un punto que lo hemos ya mencionado, la producción internacional está subsidiada. Entonces, se compite con precios referenciales distorsionados a nivel internacional. Lo que hace una competencia desleal. Pero aquí se nos dice que “si no compites eres ineficiente”, esa es la lectura de las cámaras de comercio y de las exportadoras que no toman en cuenta este elemento cuando hablan de competitividad.

OCARU: Sabemos que la franja de precios, los precios de sustentación y lo precios referenciales son mecanismos importantes para salvaguardar la producción agropecuaria nacional, pero, estos tres mecanismos no son los mismos, ¿cuál de estos puede funcionar mejor como política de Estado?  

RUBÉN FLORES: En Ecuador hemos aplicado el mecanismo de la franja de precios que es para terceros países. Lo hicimos con el fin de que el país tenga una segunda mejor opción para enfrentar la apertura comercial, iniciamos en los 90s con un mecanismo de aranceles variables y luego Colombia y Perú solicitaron convertirlo en un mecanismo Andino. Nos ha servido para las relaciones en el contexto de la Comunidad Andina con terceros países en su proceso de apertura.

En el año 2018, en mi calidad de ministro de agricultura, lo que hicimos es entender que esa franja de precios -y lo aplicamos en el caso del maíz y del arroz- pueda ir graduando y calibrando una señal para los productores e industriales. Es fundamental reconocer que tenemos un problema importante de productividad, al ser una estructura de pequeños productores y productoras con poco acceso a servicio financieros y no financieros como la asistencia técnica, investigación entre los relevantes. En contraste a esto, para que quede como referencia, un pequeño productor en Uruguay tiene 500 hectáreas de arroz con acceso a servicios financieros y no financieros; igualmente Perú; toda la inversión que hizo Fujimori al norte de Perú, para producir arroz, la hizo pensando en el mercado andino. Entonces, la realidad es que el Ecuador tiene niveles de rendimiento o productividad significativamente menor a la de sus países vecinos y mucho menor a Uruguay jugador mundial en el mercado de arroz.

Por tanto, el tema no es solo precio; el tema es acceso a servicios financieros y no financieros para mejorar la productividad y por eso es necesario un ejercicio de gradualidad para que nuestros agricultores y agricultoras puedan ir adaptándose y adoptando mejoramiento tecnológico y garantizar una productividad que les permita estar a la par de los vecinos y los productores de arroz a nivel mundial. Pero eso requiere innovación, requiere de crédito, requiere de insumos. Por eso el concepto de los kits, como concepto, no es malo. El modelo de gestión es el perverso porque finalmente no llega al productor y los que se beneficiaron son las casas comerciales.

OCARU: Y ¿qué ataca el kit?

RUBÉN FLORES: Ataca el costo de producción. Y si tienes 200 dólares como subsidio, si te llega a ti como productor, entonces tienes un porcentaje del costo de producción del arroz subsidiado, y eso puede, bien manejado, cubrir la brecha de productividad.

Pero esperemos que ese subsidio le llegue al agricultor, porque el problema es que llega a pocos o no llega. Siempre, eso sí, le llega al importador de insumos. Entonces, finalmente no se logra hacer nada. Me parece que eso es importante entender. Si se quiere consolidar la política de fijación de precios, de precios de sustentación, de precios mínimos, se debe tratar de entenderla en el marco de otros servicios que requiere el agricultor para garantizar el problema central que es la productividad.

Al lado, en Colombia, tenemos el FLAR, que es el Fondo Latinoamericano Arrocero. Recuerdo haberles llevado a un par de dirigentes del arroz a que vean que es posible hacer no 42 sacos por hectáreas, sino que era posible hacer 90 y 120 sacos por hectárea en espacios territoriales pequeños, como los territorios que corresponden a nuestra realidad.

Para eso se debe cambiar el modelo de gestión de la política pública clientelar y adaptar la facilitación de servicios financieros y no financieros de manera integral. Se debe tener el incentivo desde la perspectiva de la política pública diferenciada e integral. El problema es que, la experiencia te enseña que el clientelismo divide y separa. El caso del crédito agropecuario, lo entregas, pero no va acompañado de otros servicios como la asistencia técnica, el seguro, la innovación, adecuada comercialización, la falta de control en la frontera, etc.  pues la inversión va a un saco roto. Si tienes un precio que no se cumple y no se controla el contrabando quiebras. Y si haces todo el flujo para que un precio oficial facturado de $32,50 genere un equilibrio y una ganancia al campesino y campesina arrocera, pero, no te lo pagan y en realidad te compran por $22, quebraste. Simple y llanamente, terminas descapitalizado.

OCARU: ¿Y se puede hablar de precios de sustentación para todos los productos agropecuarios?

RUBÉN FLORES: Aquí es importante hablar de productos transables domésticamente y productos transables internacionalmente. Por ejemplo, no es lo mismo la papa. ¿Cuándo ha tenido fijación de precio la papa? Nunca. Los paperos y paperas viven con base en lo que denominan los golpes de la papa. Si hoy día la papa está a buen precio todos siembran papa. En el momento que van a cosechar la nueva siembra, como hay mucha papa, el precio se va abajo; no hay planificación productiva; la papa ha tenido precios hasta de 70 dólares el quintal, pero también ha tenido precios de un dólar el quintal y los productores prefieren dejarla bajo tierra.

Entonces, ahí no tiene que ver sólo el tema del producto, lo cíclico de los precios, sino que tiene que ver con algo que el Ecuador no tiene y no ha logrado hacer nunca “planificar la producción”, entendiendo que para eso un buen sistema de información es clave. Cuando se quiso plantear la necesaria planificación de la producción, no lo aceptan. Para eso se necesita una institucionalidad sólida. Se necesita articular el acceso articulado a los servicios.

Entonces, el problema de los precios depende de cada realidad. Como decía, el banano, por toda la fuerza que tenía el negocio, tuvo que hacerse por ley la definición del precio. En otros casos, son por acuerdos. Los acuerdos se construyen con base en los Consejos Consultivos o los programas de competitividad de cadena productiva. Pero son precios referenciales. Cuando se genera un precio de sustentación de referencia no se está obligado a pagar ese precio. Por eso es que las organizaciones piden que se fijen precios mínimos porque quieren tener un precio referencial con el cual van a vender. Pero si no tienes capacidad de control, si no tienes institucionalidad tampoco va a servir.

La gran debilidad del tema de los precios, es la administración de precios. Si no tienes capacidad de control o de gestión de esos precios, no va a pasar nada. Se hace agricultura en las 24 provincias del país. Se debe tener una garantía de institucionalidad territorial. Esa idea del control social que están planteando algunas organizaciones es válida, pero se necesita organizaciones sólidas para eso. Ese control social tiene que ser legítimo porque si no, no tiene sentido. De eso se abusan los intermediarios y los industriales, especialmente cuando tienen poder de compra. Si no entendemos esto, si no le damos importancia a estos mecanismos, ¡ojo! los grandes beneficiarios de un paro finalmente no son los productores, son los comerciantes y los industriales.

OCARU: Entonces, ¿en el caso de precios, qué mecanismo debería servir para los productos transables localmente y para los productos transables internacionalmente?

RUBÉN FLORES: Yo te diría que en un contexto como el que está viviendo el Ecuador, lo que se debería consolidar es un mecanismo de referencia por el tema cíclico, de banda de precios y unas bandas de precios consolidadas para los tres o cinco años próximos, para que el agricultor y agricultora pueda tener señales claras de hacia dónde vamos, y como dije anteriormente, pueda adaptarse y adoptar servicios financieros y no financieros facilitados desde la política pública.

Lo que se tiene que lograr es que la productora y el productor arrocero, maicero, papero, horticultor, etc.; tengan la capacidad de compartir, tengan la capacidad de desarrollar tecnológicamente y tengan la capacidad, inclusive, de aprovechar una tremenda oportunidad que es el mercado internacional para dar de comer a la gente, desde la lógica y el reconocimiento de la riqueza de la agricultura familiar campesina.

Lo otro es simplemente desaparecer a los campesinos y campesinas con su constante descapitalización. Físicamente, no van a desaparecer, van a estar ahí, van a buscar una alternativa, pero subsumidos en la pobreza. Es importante por tanto considerar la definición de un esquema de precios que considere cada realidad productiva y las variables mencionadas. Yo no me metería a poner una ley general para fijar precios. Yo me inclinaría a generar una política pública que integre el acceso a los servicios financieros y no financieros por parte de la AFC. Ese era el sentido de la franja de precios a nivel internacional. Lamentablemente, el Estado no ha hecho su parte de ir compensando esas brechas de tecnología y financiamiento, de insumos, de seguridad en la tenencia de la tierra, de infraestructura de agua, y una serie de cosas que necesitan el sector campesino para garantizar una agricultura eficiente. Por eso hay que alertar que el aperturismo sin capacidad de implementación de política pública que prepare a nuestras productoras y productores no tiene sentido.

OCARU: Entonces ¿la franja de precios tiene el fin de adaptar el precio a los valores internacionales, pero considerando las limitaciones locales?

RUBÉN FLORES: Sí, la alternativa que te da la franja es que siempre te pone un precio mínimo y un precio máximo, por eso su nombre de franja. Te mueves dependiendo de las condiciones del mercado internacional y de la economía doméstica. Te mueves dentro de esa franja. La señal que le das al productor es que es un precio piso, que le garantiza rentabilidad o, por lo menos, la recuperación de costos.

OCARU: Pero si la franja es la adaptación a precios internacionales y estos se determinan por los subsidios globales, nuestra política de precios deberá estar acompañada de otras políticas públicas que permitan reducir la brecha de tales distorsiones.

RUBÉN FLORES: Exacto, para garantizar que en algún momento la franja pueda achicarse y adaptarse a la evolución de los precios internacionales, se requiere de políticas que asistan con servicios financieros y no financieros.

OCARU: Entonces, esto sería una política a largo plazo, y en las mesas se requieren una negociación con resultados también inmediatos…

RUBÉN FLORES: Claro, la gente va a querer salir con un precio mínimo, pero eso es engañarse. Pueden tener una victoria política y decir “logramos el precio de la leche a 52 centavos”. Sí, pero ¿quién te paga?

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Notas

[1] La entrevista fue realizada por Esteban Daza investigador del OCARU. Transcrita y editada por Gabriela Vanegas y Stephanie Vinueza. Diagramación Kata Herrera.

[2] OMC reporte del MGA 2021

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Equipo OCARU

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